INVENTAIRE 2012-2017 : Retour sur un quinquennat « anormal »

Quel bilan peut-on faire du quinquennat de François Hollande ?

Comment expliquer que les socialistes soient passés, en l’espace de cinq ans, d’une situation où ils avaient tant de pouvoirs nationaux et locaux à un risque de disparition ?

Voilà les deux questions auxquelles cet inventaire apporte des éléments de réponse, après huit mois de travaux, après avoir associé près de 70 femmes et hommes qui ont été les acteurs ou les observateurs de ce quinquennat. Sous la direction d’Alain Bergounioux et de Gilles Finchelstein, avec Maud Fassnacht et Mathieu Souquière comme rapporteurs, il s’agit d’un exercice inédit, difficile mais salutaire pour qui veut comprendre ce qui s’est passé et penser l’avenir du socialisme démocratique dans notre pays.

Passer de l’inventaire poétique à l’inventaire politique

L’exercice est-il inutile ? Pour beaucoup de Français, l’affaire est entendue.

Au pire : le bilan est tout simplement nul.

Au mieux : le bilan est bon mais gâché, au choix, par la gouvernance de François Hollande ou par la fronde des frondeurs.

Nous considérons que ces lectures cèdent à la facilité. Alors, voici notre Inventaire.

Nous savons que l’exercice est à la fois inédit et impossible.

Inédit, parce que les vainqueurs n’en éprouvent jamais la nécessité et que les vaincus en redoutent toujours la dangerosité.

Impossible, parce que chacun s’est déjà forgé sa conviction et qu’un travail collectif court le risque de ne satisfaire personne.

Nous avons néanmoins la conviction que l’exercice est indispensable.

Ce qui est en jeu, en effet, dépasse le jugement sur un quinquennat ou l’avenir d’un parti mais touche à l’existence même de la tradition historique du socialisme démocratique dans notre pays.

Et puis, il s’est pour le moins passé quelque chose durant ces cinq années – d’où le sous-titre « Retour sur un quinquennat anormal ».

Au-delà du clin d’œil, ce quinquennat s’est écarté de la norme.

Il a été tragiquement endeuillé par l’irruption du terrorisme à un niveau inédit. Il a été traversé par deux crises européennes majeures – la crise grecque et la crise des réfugiés. Il a été marqué par la non-candidature du président de la République sortant – décision inédite depuis cinquante ans, en France et ailleurs, au terme d’un premier mandat. Et, pour les socialistes, il a commencé par la détention de plus de pouvoirs nationaux et locaux qu’ils n’en avaient jamais eus dans leur histoire et s’est achevé non pas par une défaite électorale, mais par le risque d’une disparition. Pour qui veut comprendre le passé et penser l’avenir, cela mérite bien un travail sérieux et honnête – sans prétendre (mais qui le pourrait?) à l’objectivité : nous nous assumons comme sociaux-démocrates.

Comment avons-nous procédé ?

Nous avons travaillé durant huit mois. Nous avons organisé huit séminaires, sur chacun des grands enjeux du quinquennat, sept auditions, deux réunions publiques, dont l’une avec François Hollande autour de son livre, Les Leçons du pouvoir et l’autre avec Michel Sapin autour du bilan économique du quinquennat. Nous avons associé à nos réflexions près de soixante-dix femmes et hommes, acteurs ou observateurs, fidèles ou frondeurs, ministres, Premiers ministres ou parlementaires. Et, au final, sous la direction d’Alain Bergounioux et des deux rapporteurs, Maud Fassnacht et Mathieu Souquière, nous proposons un rapport en cinq parties : un résumé, des synthèses thématiques, une perspective historique, des points de vue, des repères. Près de 300 pages dans lesquelles nous avons essayé de répondre à deux questions simples : comment caractériser les politiques conduites ? Comment expliquer le désastre politique final ?

COMMENT CARACTÉRISER LES POLITIQUES CONDUITES ?

Dresser un bilan, c’est d’abord apporter des éléments de réponse aux trois critiques principales qui ont été formulées sur les choix de politique publique : les engagements n’auraient pas été tenus, les valeurs du socialisme auraient été trahies et la France se serait affaiblie.

Trahison des engagements ?

Relire le programme ou, plutôt, les programmes. Le discours du Bourget. Les soixante propositions. L’ensemble de la campagne. Au total, plusieurs centaines de propositions. Regarder froidement ce qui a été fait, un peu, beaucoup, passionnément – sans oublier ce qui ne l’a pas été. Et, surprise, constater que l’action a été largement conforme au programme – deux tiers des promesses ont été tenues, totalement ou partiellement3. Mais, problème, mesurer aussi que la perception est diamétralement opposée. Alors, pourquoi ?

On peut arguer que nous avons tous des biais de perception. Un engagement tenu ne vaut pas un engagement abandonné. L’un est dans l’ordre des choses, l’autre est de l’ordre du scandale. On oublie la généralisation de la maternelle à trois ans, on retient l’abandon du droit de vote des étrangers. Un engagement pris lors des préprimaires en juillet 2011 ne pèse pas autant qu’un engagement pris dans le cœur de la bataille d’avril 2012. On entend davantage la taxe à 75 % que le « pacte productif ».

C’est juste, mais cet écart entre réalité et perception s’explique autrement. D’une part, il est difficile de toujours se mettre d’accord sur ce que signifie tenir un engagement. Sa mise en œuvre suscite des débats et, plus souvent qu’à son tour, des désaccords. Où tracer la frontière lorsque, pour ne prendre qu’un seul exemple, on sépare les activités bancaires et spéculatives ? Débat. Désaccords. Loi votée. Engagement respecté pour les uns, engagement trahi pour les autres. Et puis, d’autre part, il est impossible de tout prévoir. Le programme, plus ou moins rapidement, se trouve rattrapé par ce qui avait été mal anticipé – la dégradation de la compétitivité des entreprises – ou par ce qui ne pouvait pas l’être – la crise migratoire, la crise de l’euro et, évidemment, les attentats. Et, ainsi, un agenda en recouvre un autre. Beaucoup de ce qui a été promis a été fait ; mais beaucoup de ce qui a été fait n’avait pas été promis.

Au final, si l’on veut résumer, le paradoxe est le suivant : l’action a été plus conforme à la lettre du programme qu’à son esprit. D’où deuxième question : le quinquennat a-t-il marqué une rupture avec le socialisme ou, plutôt, avec la social-démocratie ?

Rupture avec la social-démocratie ?

En prenant en compte à la fois les spécificités françaises et les mutations de la social-démocratie européenne, peut-on dire que l’étiquette sociale-démocrate, que François Hollande a revendiquée en janvier 2014, a été usurpée ?

Il y a eu, d’un côté, quatre années sociales-démocrates. L’action conduite s’apparente, par bien des traits, à celle des autres partis sociaux- démocrates au pouvoir durant la dernière décennie. Pleine acceptation de l’économie de marché et de la mondialisation, ce qui suppose la réduction des déficits publics, l’amélioration de la compétitivité des entreprises, mais n’interdit pas la recherche d’une meilleure régulation internationale, européenne et nationale. Mutation profonde de l’État

providence en partant davantage de la situation des individus que de leur statut tout en poursuivant, en France plus qu’ailleurs, une politique de redistribution par la fiscalité et une politique de soutien aux plus défavorisés. Transformation progressive de l’économie pour aller vers un modèle de développement plus soutenable – avec la COP21 en point d’orgue et beaucoup d’autres mesures en complément. Élargissement, encore et toujours, des droits individuels avec le mariage pour tous en symbole. Approfondissement de la démocratie avec une plus grande indépendance de la justice et des médias et une plus grande transparence de la vie publique. Recherche, autant qu’il est possible, de compromis avec les partenaires sociaux, avec notamment l’organisation de grandes conférences sociales.

Mais il y a eu, d’un autre côté, une bifurcation finale qui s’est écartée de la social-démocratie. C’est vrai sur le plan de la méthode de préparation de la loi travail – sans compter, sur le fond, la rupture d’équilibre entre flexibilité et sécurité de la première mouture de la loi. C’est vrai sur le plan des valeurs avec, trois jours après les attentats du 13 Novembre, la proposition d’extension de la déchéance de la nationalité. C’est vrai sur le plan du discours, avec l’abandon – pour le coup très rapide – de toute référence au combat pour l’égalité, pourtant au cœur du discours du Bourget. Et, là encore, on retient davantage la fin que le début, et donc la bifurcation ultime que la route initiale. Reste alors la troisième critique qui déporte le regard de la gauche vers la France.

Médiocrité des résultats ?

Ce rapport de la Fondation Jean-Jaurès ne peut avoir raisonnablement pour ambition d’évaluer les résultats de chacune des grandes réformes engagées. Outre que la Fondation n’en a pas les moyens, certaines réformes demandent davantage de temps pour porter un jugement et d’autres – revenus du capital taxés comme ceux du travail ou semaine des quatre jours à l’école – ont depuis lors été supprimées. Comment évaluer les résultats ?

Pour la France. Sans multiplier les chiffres, il est éclairant de comparer la situation de départ, celle de 2012, et la situation d’arrivée, celle de 2017.

Le déficit public : réduction de 5,2 % à 2,7 %.

Les comptes de la Sécurité sociale : du déficit du régime général de 17,4 milliards d’euros à quasiment l’équilibre.

Le taux de marge des entreprises : augmentation de deux points pour retrouver son niveau d’avant 2008, à 32,1 %.

Le nombre de créations nettes d’emplois : 550 000 cumulés en 2016 et 2017.

Le taux de croissance : de 0,3 % en 2012 à 2,2 % en 2017.

Reste, évidemment, le chômage – dont François Hollande a choisi de faire le critère ultime et unique de l’évaluation du quinquennat. Si l’on compare le taux de chômage de 2017 à celui de 2012, la situation n’a guère changé. Si l’on regarde l’évolution du taux de chômage durant le quinquennat lui-même, la situation s’est dégradée puis redressée sur la fin : 10,1 % en 2016, 9,4 % en 2017. Mais c’était trop peu et trop tard.

La comparaison avec l’Allemagne et les autres pays de la zone euro n’est pas spectaculaire mais montre une légère amélioration relative. Pour ne prendre qu’un exemple, le taux de croissance de la France était inférieur à celui de l’Allemagne et de la moyenne de la zone euro à partir de 2013 ; il l’est resté durant la majeure partie du quinquennat, mais l’accélération a été plus forte chez nous qu’ailleurs, à tel point que les courbes se sont rejointes en 2017.

Pour les Français ? Aux yeux de beaucoup d’entre eux, la situation ne s’est pas améliorée. On peut dire qu’ils ont échappé à l’austérité qui a frappé plusieurs de nos voisins ou encore que les efforts demandés aux plus aisés ont été plus importants. C’est juste mais jamais convaincant pour ceux qui, malgré tout, ont dû consentir aussi des efforts. On peut dresser la liste des nouveaux droits qui ont été conquis. Mais cela s’est souvent résumé à l’application différée d’un droit abstrait... Si l’on veut résumer, là encore, le paradoxe est le suivant : la situation de la France s’est davantage améliorée que celle des Français.

Dire que la lettre des engagements a été davantage respectée que leur esprit, que la politique a été largement sociale-démocrate jusqu’à la bifurcation finale, que l’action a permis d’améliorer la situation de la France mais moins celle des Français, c’est porter sur le bilan un regard nuancé. C’est considérer aussi que ce bilan aurait pu et dû permettre aux socialistes d’au moins mener une bataille électorale.

Cette bataille électorale se serait probablement soldée par une défaite. Rien d’exceptionnel à cela en France : jamais la gauche n’a gagné deux élections à la suite et toutes les élections ou presque depuis quarante ans se sont soldées par une alternance.

Rien d’exceptionnel à cela en Europe : partout, les sociaux-démocrates sont à la peine. Mais la bataille électorale s’est déroulée sans que nul ne défende ce bilan et s’est terminée par un désastre. Or, notre conviction est que ce désastre n’était en rien inéluctable. Il faut donc essayer d’en démêler les causes.

COMMENT EXPLIQUER LE DÉSASTRE FINAL ?

Les temps révèrent les explications uniques et les boucs émissaires commodes. Nous n’y céderons pas, car nous avons la conviction que c’est une addition de six facteurs qui donnent de l’intelligibilité à la situation.

Les promesses imprudentes

François Hollande a réussi à gagner l’élection présidentielle en étant économe de promesses – jamais candidat socialiste n’avait sans doute si peu promis. Pourtant, il y a dans la campagne elle-même au moins trois germes très puissants des déconvenues futures. Le premier concerne la conception de la fonction présidentielle : la formule de la « présidence normale » a créé un malentendu que François Hollande n’a jamais réussi à lever. Le deuxième correspond à la temporalité des réformes : les Français ont entendu le slogan « Le changement, c’est maintenant » non comme un appel à se mobiliser pour battre Nicolas Sarkozy, mais comme l’espoir d’un aujourd’hui qui chante. Le troisième est lié aux promesses imprudentes qui faisaient prévaloir la conquête du pouvoir sur son exercice : ainsi, par exemple, de la promesse de renégocier le traité européen ou d’instaurer une taxe à 75 % sur les plus hauts revenus...

Les ruptures successives

Par étapes, la majorité issue des urnes en 2012 s’est continûment rétrécie – chaque année paire marquant une rupture différente.

2012 marque la rupture d’opinion. Très vite, le style présidentiel provoque les premières critiques, l’absence de renégociation du traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), les premières divisions et, surtout, les premières mesures fiscales, les premiers mécontentements. Les plus riches sont davantage sollicités, et ils le font savoir. Mais les classes moyennes et populaires ne sont pas épargnées, et elles le reprochent d’autant plus au pouvoir que celui-ci prétend que tel n’est pas le cas.

2014 marque la rupture politique, au-delà même de l’accentuation de la politique de l’offre avec le pacte de responsabilité. La majorité se rétrécit après la nomination de Manuel Valls à Matignon, avec le départ volontaire des Verts puis les départs forcés d’Arnaud Montebourg et de Benoît Hamon. Le style politique se durcit, avec une forte volonté – partagée – d’en découdre sur le plan politique et une moindre appétence pour le compromis avec les partenaires sociaux.

2016 marque la rupture idéologique – c’est la bifurcation évoquée précédemment.

La cruelle chronique du quotidien

Le rapport des Français à la politique a changé : l’idéologie compte moins, la biographie compte plus.

C’est à partir de ce que les Français vivent ou voient qu’ils se forgent leurs convictions. D’où l’importance de plus en plus grande de la chronique du quinquennat – chronique cruelle plus souvent qu’à son tour. La fiscalité des plus modestes est alourdie avant d’être allégée. La taxe sur les poids lourds est mise en place avant d’être supprimée. La construction de l’aéroport Notre-Dame-des-Landes est décidée avant d’être reportée puis votée mais pas lancée. La « jungle » de Calais est démantelée avant d’être reconstituée. Les annonces pour la compétitivité des entreprises sont suivies par la crise de Florange. Le pacte de responsabilité est concomitant de la publication du récit de Valérie Trierweiler. La clause de conscience des maires obscurcit le mariage pour tous et les hésitations finales sur le redécoupage, la réduction du nombre de régions. La liste n’est pas exhaustive.

Une pratique chaotique du pouvoir

La quasi-totalité des critiques s’est focalisée sur le président de la République – telle est la loi de la Ve République, a fortiori en temps de quinquennat et d’information continue. Il y a, de fait, une éminente responsabilité personnelle de François Hollande qui n’enlève rien à la sûreté de jugement dont il a fait preuve dans les moments les plus difficiles. Le président de la République n’a trop souvent pas pu, ou plus sûrement pas voulu, imposer des choix, voire indiquer ses choix. Et ce défaut d’autorité s’est vérifié dans ses relations avec son Premier ministre – notamment Manuel Valls –, avec ses ministres, avec les groupes parlementaires de la majorité, avec le Parti socialiste.

Mais il y a eu, aussi, un excès d’irresponsabilité collective. C’est vrai concernant un certain nombre de partenaires sociaux – aussi bien le Medef que la CGT ou FO. C’est vrai concernant de nombreux partenaires politiques – les socialistes, mais aussi les Verts. C’est vrai enfin concernant trop de personnalités qui ont donné l’impression de jouer leur propre partition. Dans cet ensemble, ceux que l’on a appelés les frondeurs portent évidemment une responsabilité particulière. Emportés dans une surenchère sans fin, privilégiant parfois leur visibilité médiatique et contribuant à convaincre que les socialistes étaient divisés sur tout, y compris sur l’essentiel, ils sont allés, fait sans précédent dans l’histoire de la gauche au pouvoir, jusqu’à ne pas voter le budget, la confiance au Premier ministre et même, plus étonnant encore, jusqu’à s’associer au dépôt de motions de censure.

Au final, sans réel espace de régulation légitime, les socialistes ont pu donner le sentiment de ne pas se hisser à la hauteur de la situation et de leurs responsabilités. Et personne ou presque n’a défendu la politique qui était conduite. Les socialistes ont fini par en faire plus qu’ils n’ont dit – situation pour le moins rare en politique...

Un récit déficient

Cinquième élément d’explication, l’action conduite a souffert d’un manque de lisibilité. Les Français ne pouvaient pas trouver de la cohérence lorsque les objectifs poursuivis pouvaient paraître différents, voire contradictoires, et moins encore lorsque se répétaient les désaccords publics et bruyants à l’intérieur même de la majorité. Or, dans le même temps, les responsables, et notamment le président de la République, ont choisi de ne pas assumer cette cohérence et de ne pas proposer un récit du quinquennat. Plutôt que sur le récit, dont ils redoutaient qu’il ne les enferme, ils ont préféré parier sur les résultats, dont ils espéraient qu’ils seraient suffisamment éloquents pour se suffire à eux-mêmes. Or, les résultats ont tardé et, en tout état de cause, ne se suffisent jamais à eux-mêmes...

Une campagne incompréhensible

La dégradation de la situation – notamment en octobre après la publication d’Un président ne devrait pas dire ça5 – conduit au renoncement de François Hollande le 1er décembre 2016. Mais, foin de sursaut, c’est par un délitement supplémentaire que s’est achevé le quinquennat.

À défaut de pouvoir espérer l’emporter, les électeurs de la primaire de la Belle Alliance Populaire ont répondu à la question : « Avec qui voulez- vous perdre ? » Alors que Manuel Valls, tout juste sorti de Matignon, ne portait ni le bilan, ni la rupture avec le bilan, Benoît Hamon est parvenu à structurer la campagne autour de ses idées et de ses propositions, à donner une image d’authenticité et de renouveau et à incarner les valeurs traditionnelles de la gauche – mais d’une gauche débarrassée des contraintes du pouvoir. Il l’a emporté largement et les primaires ont eu un effet positif. Certes, la participation a été plus faible et les divisions se sont avérées plus fortes qu’en 2011. Mais les résultats, incontestés, ont entraîné une embellie dans les enquêtes d’opinion – avec une percée à 18 %, Benoît Hamon se trouve loin devant Jean-Luc Mélenchon et pas loin derrière Emmanuel Macron.

Las. Empêtré dans des négociations dont la durée est inversement proportionnelle à la productivité, isolé dans un espace idéologique réduit et déjà occupé par le candidat de La France insoumise, écartelé entre la volonté de rupture qu’il avait incarnée durant la primaire et la nécessité du rassemblement de toute élection présidentielle, Benoît Hamon a perdu plus de dix points dans les cent jours de la campagne. Il obtient 6,36 % des voix – dont à peine le quart chez les électeurs se déclarant encore proches du Parti socialiste.

Le quinquennat s’achève par un désastre politique.