FJJ / HISTOIRE : Le Front populaire et le droit du travail

« L’embellie, une éclaircie dans des vies difficiles, obscures » [1], c’est ainsi que Léon Blum qualifie l’apport de son action lors du Front populaire face aux juges qui tentent de l’incriminer lors du procès à Riom en 1942 que lui intente le régime du maréchal Pétain. Cette « embellie » est d’abord la traduction de l’ample politique sociale établie à l’été 36. Grâce aux travaux de nombreux historiens, on peut aujourd’hui connaître celle-ci en évitant les jugements idéologiques et les avis rétrospectifs [2]. Les trois lois sociales instituant les deux semaines de congés-payés, la semaine de quarante heures et modifiant les conventions collectives de travail ont marqué le droit du travail français. Leur vote se fait dans un contexte particulier celui de la victoire électorale du rassemblement populaire les 26 avril et 3 mai et surtout celui des grèves à l’ampleur et la forme inédite avec l’occupation des usines [3].

Si ces lois ont une portée symbolique importante elles s’inscrivent cependant dans un plus large mouvement historique d’élaboration progressive du droit du travail en France [4]. Après l’obtention difficile de la reconnaissance légale des syndicats en 1884 [5], la « question sociale » a amené les Républicains à promulguer différents textes protégeant les travailleurs et à créer différentes institutions : l’Office du Travail en 1891 [6], le corps de l’Inspection du Travail en 1892 [7], un ministère autonome consacré au Travail en 1906 [8]. Les réformateurs sociaux ont dès lors essayé de rationaliser le droit du travail mais l’opération a été ardue tant des oppositions persistent (en particulier au Sénat) face à ce type de législation. La codification s’est réalisée lentement et à droit constant, les différents livres du code du Travail étant publiés avant et après la Première Guerre mondiale [9].

Trois étapes permettent de comprendre ces enjeux durant le Front populaire : la première va des accords Matignon aux votes des lois, la deuxième concerne l’application de ces lois, la troisième touche à l’évolution de cette législation en 1937 et 1938 et des institutions l’organisant.

I – DES ACCORDS MATIGNON AU VOTE DES LOIS SOCIALES

Après la victoire électorale du rassemblement populaire qui regroupe les socialistes, les communistes et les radicaux, la SFIO étant arrivée en tête, c’est Léon Blum qui forme le gouvernement le 4 juin au soir. Il confie le ministère du Travail au maire socialiste de Roubaix Jean-Baptiste Lebas. Une part importante des questions sociales dans la première phase de l’été 36 est gérée à Matignon où les équipes de la présidence du Conseil sont très actives. Dès son investiture Blum a des premiers contacts avec des dirigeants patronaux très inquiets de la situation [10]. Au-delà des patrons, les dirigeants de syndicats patronaux de branche sont souvent d’anciens hauts fonctionnaires et Blum en a connu certains lorsqu’il travaillait au Conseil d’Etat.

Assuré que les patrons acceptent un certain nombre de mesures – en particulier qu’ils ne conditionnent pas la négociation à l’arrêt des grèves -, une conférence se tient finalement à l’hôtel Matignon et les accords sont signés dans la nuit du 7 au 8 juin 1936 entre les représentants de la grande industrie (René-Paul Duchemin, Ernest Dalbouze, Alfred Lambert-Ribot, Pierre Richemond) et des dirigeants de la CGT : Léon Jouhaux, Benoît Frachon et René Belin (secrétaires), Raymond Sémat (métaux), Henri Cordier (bâtiment) et Pierre Milan (chapellerie). Le texte négocié est assez bref – sept articles – et précise des éléments généraux : admission des contrats collectifs de travail, exercice du droit syndical, hausse des salaires, élection de délégués ouvriers, aucune sanction pour fait de grève. Certaines mesures sont renvoyées au vote de lois. Le travail reprend assez progressivement, le secrétaire général du parti communiste français Maurice Thorez ayant appelé à la fin de la grève le 11 juin.

Les trois projets de loi déposés à la Chambre des députés dès le 9 juin ont été préparés dans l’urgence par la direction du Travail au ministère qui a pu cependant utiliser les nombreux débats sur ces questions au cours des années précédentes [11]. Il faut souligner que les congés payés et les contrats collectifs n’étaient pas dans le programme électoral et si la réduction de la durée du travail s’y trouvait, aucun chiffre précis n’était donné. Les congés payés et les conventions collectives de travail sont très largement votés par la Chambre (plus de cinq cents voix pour dans les deux cas donc davantage que la seule majorité du Front populaire). La semaine de 40 heures cristallise quelques oppositions. La Chambre vote par un peu plus de 400 voix contre près de 100 votes opposés.

Si ces votes sont intervenus dès le 11 et le 12 juin se posent la question du Sénat qui avait souvent bloqué les lois sociales depuis le début du siècle. Le Sénat vote finalement les 17 et 18 juin et, là encore, si les congés payés et les conventions collectives sont nettement approuvés, les 40 heures rencontrent plus d’oppositions mais le vote est acquis [12]. Les lois sont promulguées les 20 et 21 juin. Ce rythme soutenu du travail parlementaire (assez inhabituel sous la III^eRépublique !) est volontariste car comme le précise un des projets de loi :Nous demandons au Parlement de voter le plus tôt possible ce projet de loi qui contribuera à apaiser les esprits en donnant satisfaction à une revendication à laquelle la classe ouvrière est attachée et qui contribuera en même temps à donner du travail à un grand nombre de chômeurs. [13] Il faut noter le caractère exceptionnel de ce moment car très vite une partie des parlementaires et en particulier les sénateurs luttent contre certains projets du Gouvernement. Constitutionnellement, le bicamérisme étant alors égalitaire – le texte doit être voté à l’identique par les deux chambres sans dernier mot à la chambre basse –, certains textes connaissent de très nombreuses navettes. Dès l’été 36, un exemple est impressionnant puisque le texte créant un Office du blé, mesure phare du gouvernement pour l’agriculture, n’est adopté à la mi-août que le dernier jour de la session parlementaire extraordinaire non sans une vraie épreuve de force avec le Gouvernement [14].

Votes obtenus avec célérité donc mais aussi préparation dans l’urgence des textes, ce point a été reconnu par les études historiques. Ainsi l’historien du droit, Francis Hordern notait :Ce qui frappe surtout quand on suit la genèse de la loi du 20 juin 1936 sur les congés payés, c’est la rapidité d’élaboration, de vote et d’exécution. [15] Il rappelait l’existence de propositions parlementaires précédentes, des débats à l’Organisation internationale du Travail (OIT), de quelques expériences locales ou sectorielles mais insistait sur le fait que l’alliance de la victoire électorale et de la mobilisation sociale avait vaincu de vieilles résistances.

Avec le vote de ces trois lois, c’est bien, comme l’écrit alors le journaliste Georges Boris, un « ordre social nouveau » [16] qui s’établit. Mais le texte assez bref de ces lois doit faire considérer leur contenu et les conditions de leurs applications en particulier pour les conventions collectives et la loi sur la durée du travail.

II – L’APPLICATION DES LOIS SOCIALES

Le texte de la loi sur les conventions collectives modifie les dispositifs antérieurs du code du travail[17]. Un article signale que ces conventions doivent être signés par les « organisations syndicales, patronales et ouvrières les plus représentatives », expression employée alors depuis une quinzaine d’années et qui n’est pas sans faire débat en France et à l’OIT [18]. Un autre article précise les dispositions qui doivent être contenues dans une convention collective de travail : 1° la liberté syndicale et la liberté d’opinion des travailleurs ; 2° l’institution dans les établissements occupant plus de dix personnes, de délégués élus, dans son sein, par le personnel […] 3° les salaires minima par catégorie et par région ; 4° le délai-congé ; 5° l’organisation de l’apprentissage ; 6° la procédure suivant laquelle sont réglés les différends relatifs à son application ; 7° la procédure suivant laquelle elle peut être révisée ou modifiée. Les conventions collectives ne doivent pas contenir des dispositions contraires aux lois et règlements en vigueur mais peuvent stipuler des dispositions plus favorables.Mais surtout la loi prévoit la procédure pour l’extension de ces conventions collectives, en impliquant l’intervention non seulement du ministère mais aussi des syndicats.

Le texte sur la semaine de quarante heures est lui aussi bref. L’article 2 indique que cette réforme ne doit entraîner « aucune diminution du niveau de vie des travailleurs ». L’article 7 précise que la procédure d’application de la loi avec notamment le fait que « les organisations patronales et ouvrières intéressées doivent être consultées ». L’application de ces lois mobilisent en effet, les acteurs syndicaux ouvriers, employés et patronaux mais aussi différentes parties de l’Etat : le ministère du Travail, la présidence du Conseil et le Conseil national économique (CNE) – l’institution créée en 1925 s’est construite une tradition de négociation sociale qui se révèle précieuse en 1936. Il ne faut cependant pas avoir une idée trop irénique de cette application des lois sociales qui voient les acteurs s’opposer parfois vivement.

A propos de la semaine de 40 heures, Alfred Lambert-Ribot, délégué général du Comité des Forges, explique ainsi lors d’une séance du CNE :La loi est la loi, et il convient de l’appliquer, mais l’application de cette loi de principe comporte des modalités pratiques, notamment de délais et d’aménagements, au sujet desquelles il appartient à la commission permanente de faire valoir et prévaloir le souci de l’économie générale et de l’intérêt collectif. [19]

Le CNE peut être consulté en cas de désaccord lors de la conclusion d’une convention : si la commission mixte prévue à cet effet achoppe, le ministre du Travail doit intervenir après avis de la section ou des sections professionnelles intéressées du Conseil national économique. Mais une seconde consultation est plus importante car celle-ci obligatoire : lors de l’extension d’une convention collective, la décision du ministre du Travail doit être prise après une procédure précise : publication d’un avis au Journal officiel annonçant l’extension envisagée, recueil des avis et observations des organisations professionnelles et enfin avis de la section ou des sections compétentes du CNE. Le juriste Henri Capitant ne s’y trompe pas :C’est là que gît la grande innovation de la loi ; cette extension transforme le caractère de la convention collective. De simple contrat applicable seulement inter pares, elle va devenir une loi à laquelle seront assujettis pour le temps de sa durée tous les employeurs de la profession,et il ajoute un commentaire plus général sur la loi :La pensée qui a inspiré la loi […] ouvre une voie médiane entre le système contractuel et l’organisation étatique des professions instituée par les régimes totalitaires. Le premier système se fie à l’initiative des parties, le second n’a confiance que dans le pouvoir et le contrôle de l’État. La loi française de 1936 suscite et réveille l’initiative et transforme ensuite les accords librement conclus en lois provisoires. [20] Les avis des sections professionnelles du CNE se multiplient avec souvent la contrainte de l’urgence, réclamée par des protagonistes craignant les déséquilibres de concurrence.

C’est quelques 5000 conventions collectives qui sont signées entre 1936 et la Seconde Guerre mondiale avec un assez grand interventionnisme étatique dans l’encadrement des négociations. Si on peut dresser un bilan mitigé de toutes ces conventions [21], elles marquent bien un changement dans la politique sociale française. Les conséquences sont importantes pour les syndicats, la CGT connaissant durant le Front populaire des effectifs en très forte hausse. Sur ce point, l’historien Morgan Poggioli note :Délégués du personnel, négociateurs de conventions collectives, représentants syndicaux dans les organismes de conciliation, arbitres ouvriers, gestionnaires des entreprises nationalisées sont donc autant de nouvelles fonctions accordées aux syndicalistes et qui marquent une reconnaissance, une responsabilisation et un renforcement du rôle et de l’action des syndicats dans l’entreprise, mais également dans la politique et la conduite du pays. [22]

Tous les partenaires sociaux ont conscience de cette mutation, y compris le patronat, qui par la voix d’un de ses leaders reconnaît que « c’est un droit nouveau à créer tout entier, non seulement quant aux relations des employeurs et employés et des entreprises entre elles, mais encore pour que soit établi, par les soins d’une magistrature compétente, un système de sanctions civiles qui donne toute leur efficacité aux conventions syndicales et aux ententes professionnelles » [23]. Le camp patronal se reconfigure après les chocs des accords Matignon et du vote de ces lois sociales [24]. Au début du mois d’août la Confédération générale de la production française conserve son sigle (CGPF) mais se transforme en Confédération générale du patronat français. A l’automne 1936, le pouvoir des petites et moyennes entreprises est renforcé et le responsable de la CGPF est remplacé. Le patronat s’engage alors dans un combat permanent contre les lois sociales du Front populaire [25].

Très débattues et contestées par le patronat, les « quarante heures » font peu à peu l’objet d’adaptations et de remises en cause. A l’automne 1937 une grande « enquête sur la production » est lancée par le Gouvernement pour tirer un bilan, ce qui est fait en décembre. S’amorcent alors les premiers « assouplissements » des « quarante-heures » qui s’accentuent au printemps, à l’été puis à l’automne 1938, non sans polémiques et luttes sociales.

III – ARBITRAGE DES CONFLITS COLLECTIFS ET NOUVEAU DROIT SOCIAL

Après avoir présenté les conséquences des lois sociales de l’été 1936, il faut aborder un autre aspect majeur de l’évolution de l’intervention de l’État dans ce domaine : la question de la conciliation et de l’arbitrage obligatoire des conflits collectifs du travail. La succession des lois et des dispositifs créés sur l’arbitrage, en décembre 1936, janvier, juillet et septembre 1937 et enfin en mars 1938 fait rejouer un certain nombre des problèmes posés par l’application des quarante heures et l’extension des conventions collectives.

Se préparent à la présidence du Conseil un ensemble de projets de loi rationalisant les différents dossiers ouverts en juin 1936. Mais la tentative de nouvel accord Matignon en janvier 1938 est un échec : la réunion du 12 janvier se tient sans la CGPF. Le lendemain, puis dix jours plus tard, le gouvernement dépose cependant pas moins de six projets de loi concernant le contrôle des conventions collectives, le travail au noir, le placement des travailleurs, l’embauchage et le débauchage des travailleurs, le statut des délégués du personnel, les conventions collectives, les procédures de conciliation et d’arbitrage et le statut légal de la grève [26].

Aboutissement des négociations et des avis du CNE, cet ambitieux ensemble de projets de loi montre une volonté de régulation des relations de travail. Dans son rapport général, Jules Moch précise les différents temps de la négociation sociale et montre « l’interdépendance des six projets ». Mais cet ambitieux projet est bloqué au Sénat, le seul texte finalement adopté concerne les procédures de conciliation et d’arbitrage, la loi du 31 décembre 1936 étant modifiée par la loi du 4 mars 1938 qui institue une Cour supérieure d’arbitrage [27].

Derrière la complexité de ces procédures réglementaires nouvelles se joue en fait une partie politique, sociale et administrative. Politique, car il s’agit dans le cadre de la recomposition du Front populaire de tenir l’héritage des lois sociales de 1936, et ce malgré l’opposition du Sénat. Sociale, car le gouvernement veut résoudre les conflits sociaux latents dans un monde syndical transformé (avec la force inédite de la CGT, les demandes de reconnaissance de représentativité de la CFTC et d’organisations de classes moyennes et la reconstruction d’un syndicalisme patronal de combat). Administrative enfin, car le Conseil d’État associé au CNE est une pièce centrale de ces reconfigurations de l’action de l’État. Le gouvernement recrée en janvier 1938 au Conseil d’État une cinquième section définie comme la section du travail, et souvent nommée « section sociale ». Dans une revue juridique, une note anonyme (et donc d’un haut fonctionnaire, sans doute lui-même membre du Conseil d’État) en présente les enjeux : « Ainsi se trouve prévue, pour la première fois croyons-nous, et dans un domaine particulièrement important, la collaboration du Conseil national économique et du Conseil d’État dans l’élaboration des textes réglementaires. La section du travail aurait un rôle essentiel à jouer dans la préparation de ces statuts des diverses professions. »[28].

Si finalement la création d’une Cour supérieure d’arbitrage évite de transformer le Conseil d’État en juge du droit social, l’institution nouvelle apparaît pour la plupart des analystes comme une annexe de la juridiction administrative. La Cour siège de mai 1938 à août 1939 et traite près de 800 affaires. Paul Grunebaum-Ballin, ami proche de Blum et président de la section sociale du Conseil d’État, très intéressé par ces questions préside dans les faits la Cour supérieure. Elle regroupe quatre commissaires du gouvernement issus du Conseil d’État et bons connaisseurs des questions sociales grâce à leur expérience au CNE (Marcel Fouan, Pierre Laroque, Pierre Tissier et Jean-Pierre Ingrand), ainsi qu’un nombre important de rapporteurs, eux aussi issus du Conseil d’État. À la même période en 1938, la Cour de cassation s’est aussi dotée d’une chambre sociale, montrant l’importance nouvelle prise par ces questions.

Les revues juridiques traditionnelles commentent abondamment les différentes lois et la construction progressive des jurisprudences. La revue Droit social se crée à ce moment et traite de manière suivie l’évolution complexe de la législation et les sentences de la Cour supérieure. Cette revue, qui veut publier des « textes et documents annotés concernant les rapports professionnels et l’organisation de la production », a parmi les membres de son Comité de patronage Georges Cahen-Salvador, le secrétaire général du CNE, le sénateur Justin Godart (ministre du Travail lors du Cartel des gauches) ou encore le directeur honoraire du Travail Charles Picquenard. Le Comité de direction, essentiellement universitaire, compte aussi dans ses rangs des membres du Conseil d’État.

De nombreux observateurs insistent sur la nouveauté et l’ampleur de cette rupture qui lie droit nouveau et nouvelles institutions : la chambre sociale de la Cour de cassation, la section sociale du Conseil d’État, la Cour supérieure d’arbitrage et le Conseil national économique. Régulation juridique venant se substituer aux rapports de force salariaux, c’est indéniablement le projet qui anime un certain nombre des hommes politiques et des hauts fonctionnaires réformateurs. Cependant, en plein conflit social en 1938, cette régulation juridique doit toujours être considérée comme un horizon. Pierre Laroque, directement impliqué dans toutes ses réalisations juridiques et pratiques, écrit, lui-même un peu inquiet, dans l’édition du cours qu’il donne alors à l’École libre des sciences politiques :En droit une transformation profonde a été opérée : à des relations du travail reposant sur des rapports de force, s’exprimant en luttes violentes, s’est substituée une organisation basée sur des accords librement consentis, sanctionnés par une procédure d’arbitrage. En fait, derrière cette façade, subsiste dans le patronat comme dans la masse ouvrière un esprit de lutte, chacun cherchant à être le plus fort et à imposer sa loi. Cette discordance ne saurait longtemps persister dans un domaine où le droit repose essentiellement sur la volonté des parties. La condition nécessaire du succès et de la consolidation de l’organisation nouvelle des relations du travail est que, non seulement dans les textes mais aussi dans les mœurs, ces relations cessent d’être des relations de force.  [29]

Toutes ces modifications juridiques amènent même à la republication d’une édition annotée du Code du Travail que le directeur honoraire du Travail Picquenard présente ainsi : « Cette nouvelle édition du Code du Travail mise à jour au 1^er octobre 1938 a été conçue en vue de répondre essentiellement à des préoccupations d’ordre pratique. Elle se propose de faire connaître exactement aux travailleurs les droits qu’il leur confère, aux employeurs les obligations qu’il leur impose, à tous ceux qui sont chargés d’en conseiller et d’en assurer l’exécution, l’esprit dans lequel il doit être appliqué. A cet égard, cette nouvelle édition comble une lacune : elle donne, en même temps que les textes, la jurisprudence qui les interprète. »[30].

L’édition de ce code est d’ailleurs publiée avec des annexes complémentaires pour tenir compte des nouvelles dispositions nées des décrets-lois de novembre 1938 (pris par Edouard Daladier, chef de gouvernement et Paul Reynaud au ministère des Finances). Ces textes et l’échec de la grande grève du 30 novembre 1938 symbolisent dans la crise la fin de « l’embellie » sur le front du droit du travail [31].

L’esprit de ces lois sociales de 1936 est ainsi présenté à l’époque par Charles Spinasse, ministre de l’Économie nationale, lors d’une session du CNE :La loi de quarante heures a eu sans doute pour objet de rendre à des hommes diminués par le chômage la sécurité matérielle et la dignité morale que donne le travail. Mais elle s’est inspirée aussi d’une autre idée, qui me semble plus riche encore de développements et de conséquences : faire bénéficier les travailleurs des progrès de la science et de la technique ; mettre la machine à leur service, alors qu’ils étaient asservis à elle ; leur assurer ainsi, toujours plus largement, à côté de la vie de travail, qui nécessairement comporte discipline et contrainte, une vie de loisir, c’est-à-dire de liberté, d’art, de culture, une vie plus humaine et plus belle. [32]

Si les assouplissements dans l’application des lois sociales après l’été 1938 ne permettent pas d’en voir toutes les conséquences, elles restent des références réaffirmées à la Libération et c’est d’ailleurs pour partie les mêmes acteurs qui assurent alors la refondation de l’Etat social dans la France de la reconstruction (Alexandre Parodi, Pierre Laroque). Sont alors reposées et arbitrées les grandes questions de la représentativité syndicale [33] et une nouvelle loi est votée en 1950 pour organiser les conventions collectives. Si d’autres textes sont votées ultérieurement, il faut sans doute attendre le moment des lois Auroux après la victoire de la gauche en 1981 pour assister à autant de progrès en cette matière [34].